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이름 관리자 이메일
작성일 20.04.01 조회수 498
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제목
지방재정과 보조금에 대한 견해와 고찰


지방재정과 보조금에 대한 견해와 고찰

 

강영규(경우회 중앙회장)



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○ 들어가면서


수많은 사람들이 코로나 바이러스로 인하여 많은 걱정을 하고 있는 요즘 2020년 3월 4일 저녁 22시 00분경 경우회법 개정안이 국회법사위에서 만장일치로 가결된 후, 본 회의에서 최종 통과되었다는 발표를 접하면서 그동안 수고하신 많은 분들과 축하와 안부인사를 나누었던 기쁨이 지금도 잊지 못할 환희의 순간으로 남아 있다.

 

지난 2년간 전국을 순회하면서 많은 회원들과 간담회를 갖고 진솔한 대화를 나누는 자리에서 가장 많은 요청사항이 지방자치단체로부터 보조금을 받을 수 있는 법적근거를 마련해 달라는 말씀을 들으면서 우리 경우회의 지역회와 시도회의 활성화를 위하여 꼭 필요한 과업이라는 것을 절실하게 느끼며 경우회법 개정을 위하여 열과 성을 바쳐왔다.

 

경우회법 개정에 맞춰 중앙회에서는 지방자치단체로부터 보조금을 조금이라도 더 많이 받을 수 있도록 조례제정 절차와 방법 및 수익사업에 대한 다양한 사례공유 등 노하우 교육 워크샵을 계획하고 있다.

 

이에 따라 우리 경우회원들에게 지방재정에 대한 이해를 돕고자 그동안 준비해 왔던 자료들을 중심으로 이 글을 쓰게 되었다.

 

1.지방재정의 의의


지방재정이란 전국에 흩어져있는 17개 광역자치단체 226개 기초단체가 지역주민들의 공공욕구를 만족시키기 위하여 필요한 자금을 조달하고 관리하여 정책목적에 일치하도록 예산을 지출하는 지방자치단체의 재정활동 및 과정이며 행정구역내 주민들의 공적인 수요를 충족시킬 목적으로 재화와 서비스를 생산·공급·관리·배분 하는 등의 과정이라고 할 수 있다.


일반적으로 중앙재정과 대비되는 개념으로 이해하면 될 것 같다.

 

2. 지방재정의 특징


지방재정은 지방자치단체가 일상 생활하는 재정경제 활동이며 주민생활과 밀착되어 운영되기 때문에 한정된 지역성을 가지며 국가재정과 불가분의 관계에 있는 특성을 가지고 있으며, 지방자치단체가 독립경제주체라는 점과 지방자치단체는 광역과 기초자치단체로 대칭을 이루고 있어 단체간 중복되는 특징을 가지고 있다.


3. 지방재정 관련 법체계


지방재정에 관한 일반적인 재정 운영 원칙과 예·결산, 수입과 지출에 관한 규정 등은 지방자치법에 규정하고 있으며, 이 법에 의거하여 지방재정법이 지방재정의 기본적인 법적 토대를 제공하고 있다.

 

1) 지방자치법

지방자치법은 지방자치제의 실시와 관련된 법적 요건과 규정을 포함하고 있는데, 제7장 재무에서 지방재정에 관한 일반적인 사항을 규정하고 있다. 이러한 재무의 장은 재정 운영의 기본원칙, 예산 및 결산, 수입 및 지출, 재산 및 공공시설, 보칙으로 구성되어 있다.

 

2) 지방재정법

지방재정법의 목적은 제1조에 “지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본 원칙을 정하여 지방재정의 건전한 운영과 엄정한 관리를 도모하기 위함”이라고 밝히고 있다.


경비의 부담, 예산, 결산, 수입, 지출, 계약, 현금과 유가증권, 시효, 재산, 회계관계 공무원 등 총 12장으로 구성되었다.

 

3) 지방교부세법

그동안 문제점으로 지적되어 왔던 교부 방식도 대폭 수정했다. 2005년부터 법정교부율이 19.13%로 상향 조정되었고, 분권교부세가 신설되었으며, 증액교부금제도는 폐지되었다.

 

4) 지방양여금법

지방양여금법은 1991년 제정되어 수 차례의 개정을 겪었다. 초창기 지방양여금 특별회계법으로 분리되었던 것이 일반회계로 흡수되어 통합 관리되었다. 2004년 국가균형발전 특별회계의 신설에 맞추어 2005년에 지방양여금 제도가 폐지되었다.

 

5) 국가균형발전 특별법

국가균형발전 특별법은 2004년 1월 16일 제정되었는데, 지역 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통해 자립형 지방화를 촉진하여 전국이 개성 있게 골고루 잘사는 사회를 건설하기 위한 목적을 천명하고 있다.

 

4. 지방자치단체의 수입


지방자치 단체의 수입으로는 지방세 수입과, 지방세외 수입, 지방채 발행에 의한 수입, 지방재정 조정제도를 통한 수입으로 크게 나누어 설명할 있으며 지방세 수입에 대한 설명과 특히 지방재정 조정제도는 자방자체단체의 재정조정과 관련이 많기 때문에 자세히 설명하고자 한다.

 

1) 지방세

지방자치법 14조는 “주민은 법령이 정하는 바에 의해 그 소속 지방자치단체의 비용을 분담하는 의무를 지닌다.”고 규정하고 있으며 동법 제 126조에서 “지방자치단체는 법률이 정하는 바에 의해 지방세를 부과 징수할 수 있다.”하는 규정에 의하여 부과하는 세금이다.


지방세란 지방자치단체가 민간부분에 행정서비스를 제공 하는데에 대한 반대급부로 필요한 경비를 조달할 목적으로 주민들에게 강제적으로 부과 징수하는 세금이다.


따라서 지방세의 특징은 국가와 지방자치단체가 관할의 국민 혹은 주민으로부터 조세를 징수하는 것을 말하며 과세주체가 과세객채에게 납부 부담하는 의무를 지게 하는 것이고 또한 경비조달을 위한 수입의 획득이 조세의 기본목적이 될 수 있다.


한편, 호적등본 인감증명 등을 발급하고 수수료를 받는 것과 도로 점령에 대한 사용료를 받는 것은 행정수입이며 조세가 아니다.

 

우리나라의 지방세 체계는 16개 세목으로 구성되어 있으며, 도세와 시·군세(광역시의 군도 포함)로 구분한다. 도세는 보통세와 목적세로 구분하며, 보통세로는 취득세·등록세·레저세·면허세로 구성되고, 목적세로는 공동시설세·지역개발세·지방교육세로 구성된다.


시·군세도 역시 보통세와 목적세로 구분하며, 보통세로는 주민세·재산세·자동차세·주행세·농업소득세·담배소비세·도축세로 구성되고, 목적세로는 도시계획세와 사업소세로 구성된다.


그리고 서울특별시세와 광역시세는 도세와 시·군세의 전 세목 중에서 구세[면허세, 재산세, 사업소세]를 제외한 13개 세목이 된다.


2) 지방세외 수입

지방세외 수입은 지방자치단체의 자체 수입 중 지방세를 제외한 모든 수입을 말하며 여기에는 사용료, 수수료 등 일반회계 수입과 상하수도, 공용개발사업 등 특별회계로 운영되는 사업도 포함되는 것이다.


지방세외 수입 종류에는 재산임대수입, 사용료수입, 수수료수입, 상하수도사업, 기타특별회계, 기부금 및 기금, 전입금이월금, 예탁금 및 예수금 이월금, 과년도수입, 전입금 등이 있다.

 

3) 지방채 수입

지방채란 지방자치단체가 재정수입의 부족을 보충하고 지역사회의 발전에 소요되는 투자재원을 조달하기 위하여 민간부분으로부터 자금을 조달하는 채무이며 증서차입 또는 증권발행의 형식을 취하고 있다.

 

5. 지방재정 조정 제도


지방재정 조정제도란 지방자치단체가 사무를 행하고 사업을 수행하는데 필요한 경비는 지방세수입과 세외수입으로 충당하는 것이 바람직 하다.


하지만 지역간의 경제적 격차에 의하여 세원이 편재되어 있기 때문에 지방 자치단체간 재원 조달 능력의 차이가 있다. 이러한 자체단체간의 재정 격차를 방치할 경우에 주민의 조세부담과 공공서비스에 차이가 발생할 수 밖에 없다.


따라서 재정을 재분배하여 지방자치단체간의 재정격차를 시정하고 모든 지방자치단체가 일정 수준의 공공서비스를 균등하게 유지할 필요가 있다.


이러한 노력을 정부 간 재정관계, 지방재정조정, 또는 지방정부의 재정 측면에서 볼 때 이전재정이라고도 한다.


우리나라의 경우 중앙정부가 지방정부에 지원하는 제도에는 국고보조금, 지방교부세가 있으며, 지방정부 상호간의 지원제도는 재정교부금, 시도보조금 등이 있다.


6. 지방교부세와 조정교부금


지방교부세 제도란 자치단체간의 재정적인 불균형을 시정하는 목적으로 지방자치단체의 부족재원을 보전하기 위한 중앙정부에서 지방자체단체에 배분하는 일반적인 재정지원금이며 지방자치단체의 재정력 불균형을 시정하는 기능을 수행하는 제도이므로 아무런 조건을 첨부하지 않는 일반적인 재정지원금 제도이다.


우리나라의 지방교부금의 배정 목적은 지방자치단체의 행정운영에 필요한 재원을 보장하고 이어서 지방자치단체의 재정력 형평을 이루기 위한 것이다.


이러한 지방교부세의 특징을 살펴보면 재원의 성질로 보면 의존재원에 속하므로 보조금적 성격이 있으며 재원은 내국세의 수입의 일부이며 그러나 중앙정부의 재원이다.


지방교부세는 용도가 정해져 있지 않고 지원되는 재원으로 지방자치단체의 자체수입과 함께 자주재원이다.

 

또, 지방교부세의 목적은 지방자치단체의 재원 부족의 보존과 재정격차의 완화에 있으며 지방자치단체별 기준재정 수요액과 수입액의 차이를 교부하는 공식화된 방법을 활용하고 있다.


 7. 국고보조금


국고보조금이란 국가가 지방자치단체에 대해 그 행정을 수행하는데 필요한 경비의 재원에 충당하기 위해 지출하는 지출금 가운데 그 용도를 지정하여 교부하는 재원이며 소득의 지역간 이동으로 정의되기도 한다.


따라서, 국가위임사무의 처리와 지방사업의 지원등을 위하여 중앙정부의 재원으로 필요한 경비의 일부 또는 전부를 지방단체에 지원하는 것을 의미한다.


국가보조금의 특징은 국가가 지방자치단체에 대하여 특정사업의 실시를 장려하기 위하여 경비의 일부 또는 전부를 보조하는 것이며, 재원의 지출권한을 지방자치단체의 장에게 위임하는 것이다.


따라서 재원은 중앙정부의 것이므로 교부에 있어서는 상당한 조건과 제약이 부과된다.


또, 지방교부세는 중앙과 지방단체의 공유재원인 반면 국가보조금은 중앙정부의 재원이라는 특징이 있으며 국가보조금은 국가의 정책적 필요성, 지방사업의 지원을 위하여 교부하는 재원이므로 반드시 용도가 지정되어야 한다(예 : 아동안전지킴이 사업 등).


또한, 재정적인 장치 중에 중앙정부가 자신의 재원을 이용하여 종속적인 관계를 유지하고자 하는 것이 보조금이며 동반자적 관계에 있는 지방교부세와는 구별된다.

 

8. 경우회의 법적 지위와 보조금 관련 규정


1) 경찰청과 행정안전부의 관계

정부조직법 제34조5항에 치안에 관한 사무를 관장하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 경찰청을 둔다라고 규정되어 있고

 

경찰법제2조(국가경찰의 조직)1항에 치안에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 경찰청을, 제2조2항은 경찰청의 사무를 지역적으로 분담하여 수행하게 하기 위하여 지방경찰청을 두고, 그 소속으로 경찰서를 두도록 규정하고 있다.

 

2) 경우회와 보조금 관련 규정

경우회는 대한민국재향경우회법 제2조2항에 의하여 경찰청장의 설립허가를 받은 법정단체로 독자적인 법률을 가지고 있다.


동법 제15조2항에 국가는 경우회의 운영을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 보조금을 교부할수 있도록 하고, 제15조3항은 지방자치단체는 필요하다고 인정하는 경우회의 사업에 대하여 보조금을 교부할 수 있다라고 규정하고 있다.


3) 경우회의 보조금과 관련한 그간의 문제

 

지난 3월 6일 대한민국재향경우회법이 국회 본회의를 통과한 후 정부로 이송된 법률안이 국무회의 의결을 거쳐 곧 공포예정이다.


법률안이 최종 공포되기까지의 2년여 기간동안 어렵고 힘든 과정이었지만 전국의 경우회원 모두가 함께 걱정하고 함께 힘을 합한 결과물이라고 감히 말씀 드리고 싶다.


여기서 한가지 짚고 넘어가야 할 내용은 법률개정 과정에서부터 공포가 된 현시점까지 일부회원이 홈페이지 등을 통해 주장하고 있는 잘못된 내용에 대해 상세히 설명하고자 한다.

 

설명 내용은 중앙회의 심도있는 자체검토를 거치고, 관련 행정기관인 행정안전부의 자문과 법학교수 및 법무법인의 변호사 자문을 거친 결과임을 밝힌다.

 

일부 경우회원은 경우회가 자치단체로부터 보조금을 지급받기 위해서는 ‘보조금 관리에 관한 법률’과 ‘비영리 민간단체 지원법’에 정한 절차와 등록 및 심사과정을 거쳐야 하므로 경우회법과는 전혀 무관하고 법리상으로 부적당하고 실효성도 없다고 주장하고 있으나

 

비영리 민간단체 지원법 제6조는 행정안전부 장관 또는 시·도지사가 보조금을 지원할수 있는 대상으로 ‘비영리민간단체’를 명시하고


동법 제2조는 이러한 ‘비영리민간단체’의 요건으로 ‘사업의 직접 수혜자가 불특정 다수일 것’을 요구하고 있다.

 

그러나 경우회법 제1조(목적), 제3조의2(사업) 등을 종합하면 경우회는 일반 시민단체와는 다르게 사업의 직접 수혜자가 불특정 다수가 아닌 경우회원으로 한정되어 있으며 회원 상호간의 친목도모와 상부상조 등을 목적으로 하는 법정단체이므로,

 

비영리 민간단체 지원법은 경우회가 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 지원받는 근거 규정이 될수 없다.

 

또한, 보조금관리에관한 법률 제3조1항은 ‘다른 법률에 특별히 규정하고 있는 것을 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다’라고 규정하고 있어 경우회는 우리법(대한민국재향경우회법)의 규정을 근거로 지원받을 수 있다.

 

결국 경우회가 국가나 자치단체로부터 보조금을 지원받는 근거 규정은 경우회법 제15조이며, 이번 법 개정 이전에는 지방자치단체로부터 보조금을 지원받는 규정이 불비하여 문제가 되어 왔던 것이 사실이다.

 

4) 경우회법 개정을 통한 근거 규정 마련

개정 경우회법 제15조제3항은 ‘지방자치단체는 필요하다고 인정하는 경우회의 사업에 대하여 보조금을 교부할수 있다’라고 규정하여 경우회가 보조금을 받을 수 있는 근거 규정이 마련되었다.


또, 개정 경우회법을 대표 발의한 나경원, 노웅래 의원도 제안이유에서 ‘대한민국재향군인회, 대한민국재향소방동우회 등 유사단체와 달리 (대한민국재향경우회는) 지방자치단체의 운영 보조금 교부를 위한 법적근거가 부재하여 이에대한 보완이 필요한 상황이므로, 이와 같은 사항을 보완·개선하여 경우회의 합리적 운영과 발전에 기여하려는 것임’이라고 밝혀 기존에는 보조금을 지원받는 근거 규정이 부존재 하였음을 인정하였다.

 

또한, 경우회와 유사단체인 대한민국재향군인회도 국가와 자치단체로부터 보조금을 수령할수 있는 규정을 경우회법 제15조제3항과 유사한 대한민국재향군인회법 제16조에 두고 있으며, 이 법 규정에따라 대부분의 지방자치단체는 재향군인 예우 및 지원에 관한 조례를 제정하여 보조금을 지원하고 있다.

 

결국, 경우회는 향후 지방자치단체와의 협력을 통하여 보조금 지원과 관련된 구체적인 내용을 규정한 조례를 제정하여 지원 받도록 하면 된다는 결론이다.

 

○ 마치면서

 

적극적인 참여로 감동을 탑재하자 !!

 

인간이란 동물과 다른 존재라는 철학자의 격언이 있다.


인간이나 동물 모두 다른 존재를 잡아먹고 생명을 유지하며 번식한다는 점에서는 동일하지만 인간은 자기인식을 가지고 있기 때문에 다른 사람이 자기를 더 많이 인식하고 떠받들어 주기를 바라는 존재이므로 갈등 발생의 원인이 된다는 것이다.

 

이러한 관점에서 볼 때 우리에게 관심이 적었던 수많은 경우 선후배들에게 참여의욕을 고취하기 위한 새로운 인재 발굴 등 여러 가지 관점에서 소흘 했던 점은 없었는지 잠시 뒤돌아볼 필요가 있다.

 

그저 어떻게 되겠지 하는 막연한 기대와 대책 없는 희망으로는 앞으로 나아갈 동력을 잃어버리게 되는 것이다.


흡인력을 발휘하고 욕구를 충족시킬 비전을 제시하며 독립하겠다는 동기 부여가 필요한 시점이다.

 

이를 위하여 일부 지역회에서는 경우회법 개정을 계기로 지방의회와 협의하여 지방조례 제정에 착수한 지역회가 있으며 또 다른 몇 몇 지역회에서는 수차례 자체 모임을 통하여 특별 대응팀을 만들어 지방의회와 수시 모임을 갖는 지역회도 있다.

 

이러한 시도 경우회 및 지역회의 서로 다른 경험을 공유하고 협의하기 위하여 조례제정 관련 work-shop를 계획하고 있다.

 

전국의 경우회원 여러분!


적극적인 참여와 관심으로 활기 넘치는 경우회, 힘이 솟는 경우회가 될 수 있도록 희망을 탑재하는 일에 함께하길 기대하며 저의 소견을 마치고자 한다.

 

 

[ 참고문헌 ]

1.현대 지방재정론 (박영사)

2.개정판 지방재정론 (도서출판 대영문화사)

3.지방재정의 이해 (도서출판 그린북)

그 외 다수의 논문

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